El derecho parlamentario en méxico a un siglo de vigencia de la constitución de 1917. Análisis de avances y retrocesos

Parliamentary law in Mexico to a century of validity of the constitution of 1917. Analysis of progress and regressions

Efrén Chávez Hernández1

Resumen: El presente artículo aborda un estudio comparativo de la reglamentación del Poder Legislativo en México en el texto original de la Constitución de 1917 y el texto vigente a mayo de 2019. Mediante el derecho parlamentario, se analizan reformas que a juicio del autor han sido benéficas para la democracia y el equilibrio de poderes en México, y otras que, de acuerdo al autor, han resultado retrocesos en este camino. Mediante una reflexión histórico-comparada de los cambios al Congreso General de los Estados Unidos en este siglo de vigencia de la Constitución, se busca obtener conclusiones sobre la utilidad o no de los mismos, para la consolidación de la democracia. Finalmente, se proponen algunas ideas para mejorar la institución representativa en México.

Palabras clave: Poder Legislativo; Texto original Constitución 1917; Reforma constitucional; Control parlamentario.

Abstract: This article addresses a comparative study of the regulation of the Legislative Power in Mexico in the original text of the Constitution of 1917 and the current text to May 2019. Through parliamentary law, reforms are analyzed that in the opinion of the author have been beneficial for democracy and the balance of powers in Mexico, and others that, according to the author, have been setbacks in this way. Some ideas are proposed to improve the representative institution in Mexico.

Keywords: Legislative Power; Original text Constitution 1917; Constitutional reform; Parliamentary control.

Sumario: I. Notas introductorias; II. El Poder Legislativo en el texto original de la Constitución de 1917; III. Cien años de cambios en el derecho parlamentario mexicano; IV. Perspectivas; V. Conclusiones; VI. Fuentes.

i. Notas introductorias

El derecho parlamentario es la rama derivada del derecho constitucional encargada del estudio de la organización, funcionamiento e integración del órgano representativo denominado Parlamento o Poder Legislativo en un Estado específico, así como de las relaciones de dicho órgano con otros entes.

La regulación del parlamento o Poder Legislativo se encuentra en:

1) la Constitución, como norma fundamental y sobre la que debe sustentarse todo ordenamiento;

2) los Tratados Internacionales, como norma aplicable después de la Constitución;

3) la legislación ordinaria, es decir las leyes expedidas por el Congreso General;

4) la jurisprudencia;

5) los reglamentos aprobados por el Congreso General;

6) las disposiciones emitidas por cada una de las cámaras en particular;

7) los acuerdos parlamentarios aprobados por el pleno de las cámaras;

8) las resoluciones de los órganos rectores de las cámaras, en uso de las facultades;

9) los usos, prácticas y costumbres parlamentarias; y

10) la doctrina, como fuente supletoria de las anteriores. 2

En este estudio presentaré cómo estaba regulado en el texto original de la Constitución de 19173, y cómo se encuentra dicha rama del derecho constitucional un siglo después.

El Poder Legislativo ha cambiado substancialmente en estos cien años de vigencia de la Constitución, se pueden percibir avances y retrocesos. De lo cual referiré en este estudio.

La pregunta de investigación es ¿en qué medida ciertas regulaciones al Poder Legislativo mexicano han promovido u obstaculizado la democracia? Entendiendo por democracia el gobierno del pueblo y para beneficio del pueblo, en el que se presentan los elementos descritos por Dahl como los “criterios de gobierno democrático”, a saber: Participación efectiva, igualdad de voto, comprensión ilustrada, control de la agenda e inclusión de los adultos; y que produce como dicho autor señala las consecuencias deseables:

1) Evita la tiranía;

2) promueve derechos esenciales;

3) libertad general;

4) autodeterminación;

5) autonomía moral;

6) desarrollo humano;

7) protección de intereses personales esenciales;

8) igualdad política; además la democracia moderna produce

9) búsqueda de la paz y

10) prosperidad.4

O como lo señala Jorge Carpizo “que “la democracia es el sistema en el cual los gobernantes son electos periódicamente por los electores; el poder se encuentra distribuido entre varios órganos con competencias propias y con equilibrios y controles entre ellos, así como responsabilidades señaladas en la Constitución con el objeto de asegurar los derechos fundamentales que la propia Constitución reconoce directa o indirectamente”.5

Es decir, cuando hablo de democracia me refiero a distribución del poder, el equilibrio entre los órganos, el control de los mismos, la delimitación de competencias y la exigencia de responsabilidad de los funcionarios.

Al referirme a avances y retrocesos, en este artículo presentaré lo que de acuerdo con estas teorías de la democracia ha fortalecido esta, o bien, la ha debilitado.

Estos “avances” y “retrocesos” se han dado a través de procesos de reforma constitucional atendiendo a coyunturas políticas y situaciones concretas del momento, es decir, se realizaron para atender o resolver una situación específica que ameritaba un cambio en el texto constitucional. En su momento quizá el legislador consideró que la reforma constitucional ayudaba a la democracia, sin embargo, un análisis retrospectivo puede mostrar si fue así o no.

Con este estudio busco presentar al estudioso del Poder Legislativo y del sistema político mexicano una reflexión sobre la situación actual de la institución representativa y cómo podría mejorarse, para una mayor consolidación democrática. Asimismo, proporcionar elementos de análisis para una posible reforma constitucional del Congreso General y de las Legislaturas Estatales.

Además, este artículo puede ser útil también para comprender la historia constitucional de México a través de la evolución del parlamento. También puede coadyuvar a resolver problemas actuales de pesos y contrapesos en los poderes federales y estatales.

Actualmente existe el problema de la falta de confianza en el Poder Legislativo y la consecuente poca credibilidad a su actuación; en algunos casos, se le ve como una institución onerosa cuyos miembros solo buscan su propio interés y no el interés general; o bien, se concibe como un obstáculo para el desarrollo del país por su inactividad o incapacidad.6 Sin embargo, el Poder Legislativo es una institución fundamental para el equilibrio de poderes, y es menester estudiarlo para encontrar sus fortalezas y debilidades.

Planteo como objetivos de este trabajo: 1) realizar una reflexión histórico-comparada de los cambios al Congreso General de los Estados Unidos en este siglo de vigencia de la Constitución, para obtener conclusiones sobre la utilidad o no de los mismos, para la consolidación de la democracia; 2) proponer opciones de reformas constitucionales para fortalecer a la institución parlamentaria y mejorar su desarrollo; 3) identificar cambios constitucionales que no han sido de utilidad para la democracia y el equilibrio de poderes, y que necesitan ser discutidos.

El enfoque de este artículo es comparativo-reflexivo, confrontando el texto original de la Constitución y el texto actual. Primero, mencionaré la regulación del Poder Legislativo en 1917 comparando con la vigente a mayo de 2019; posteriormente, analizaré dichas diferencias señalando aspectos positivos y negativos respecto a la democracia y equilibrio de poderes. Finalmente, presentaré perspectivas del derecho parlamentario a un siglo de la vigencia de la constitución.

ii. El poder legislativo en el texto original de la constitución de 1917

Uno de los mayores cambios del Poder Legislativo ha sido la composición de las cámaras. En efecto, la Cámara de Diputados se integraba por un número no definido de integrantes, sino elegida por una base poblacional: un diputado propietario por cada sesenta mil habitantes o por una fracción que pase de veinte mil, o por un Estado o Territorio que contare con menos de la población señalada (artículo 52); elegidos directamente por los ciudadanos cada dos años (artículo 51).

Así, la primera legislatura elegida de acuerdo a la nueva Constitución, la XXVII Legislatura de la Cámara de Diputados que inició el 15 de abril de 1917 y terminó el 31 de agosto de 1918, contó con 256 diputados7.

La Cámara de Senadores, por su parte, estaba integrada por dos senadores por cada Estado y el entonces Distrito Federal (hoy Ciudad de México) en elección directa; cada senador duraba cuatro años en su cargo, pero la cámara se renovaba por mitad cada dos años (artículos 56 y 58).

Así, de acuerdo con el artículo 43 que enumeraba los 28 Estados integrantes de la Federación, el Distrito Federal y los territorios de la Baja California y de Quintana Roo, la primera legislatura elegida de acuerdo a esta Constitución tuvo 58 senadores.

Actualmente, la Cámara de Diputados se compone por 500 miembros: 300 de mayoría relativa y 200 de representación proporcional, elegidos cada tres años. Mientras que la Cámara de Senadores se integra por 128 miembros: 2 de mayoría por cada Estado y la Ciudad de México, 1 de primera minoría; y 32 de representación proporcional; se renueva totalmente cada seis años.

La edad establecida en 1917 para ser elegido diputado era de 25 años, mientras que para senador era 35 (artículos 55 y 59). No había ninguna limitación para la relección de los diputados y senadores. En 2019, las edades determinadas son de 21 y 25 años, respectivamente; con posibilidad de relección hasta por cuatro periodos consecutivos para diputados, y hasta por dos periodos consecutivos para senadores.

En el texto original, se facultó a la propia Cámara de Diputados y de Senadores para calificar de las elecciones de sus miembros (artículo 60); al presente, lo realiza el Instituto Nacional Electoral.

Para sesionar, el texto original de la Constitución de 1917 exigía la presencia de las dos terceras partes de los miembros en la Cámara de Senadores y de más de la mitad del número total de los miembros de la Cámara de Diputados (artículo 63). Hoy se requiere solo más de la mitad de sus miembros en ambas cámaras.

En el texto original de la Constitución se regulaba únicamente un periodo ordinario de sesiones, que iniciaba el primero de septiembre y concluía a más tardar el 31 de diciembre (artículos 65 y 66), además, sólo el Presidente de la República podía convocar a sesiones extraordinarias (artículo 67). En la actualidad, son dos periodos de sesiones: del 1 de septiembre al 15 de diciembre, y del 1 de febrero al 30 de abril; y es la Comisión Permanente quien tiene ahora la facultad de convocar a sesiones extraordinarias del Congreso.

En 1917 se ordenó que a la apertura de las sesiones ordinarias asistiera el Presidente de la República para presentar un informe por escrito sobre el estado general de la administración pública del país; y en el caso de sesiones extraordinarias, para informar las razones de la convocatoria (artículo 69). Ahora, ya no asiste el Presidente de la República al Congreso, solo envía el informe por escrito; y en el segundo periodo de sesiones, envía a la Cámara de Senadores la Estrategia Nacional de Seguridad Pública para su aprobación.

Con motivo de dicha reforma que retiró la obligación del presidente para asistir al Congreso a presentar su informe, se introdujo la llamada “pregunta parlamentaria”, que se realiza por escrito dirigido al Presidente de la República y/o a los titulares de las dependencias y entidades del gobierno federal, solicitándoles mayor información o documentación (artículos 69 y 93).

Otro aspecto interesante es que el texto original facultaba al Congreso en la fracción XXIII del artículo 73 “para formar su reglamento interior”; posteriormente, en el año 1977 se agregó en el artículo 70 la posibilidad explícita del Congreso para expedir la Ley que regulara su estructura y funcionamiento internos, sin la intervención del Poder Ejecutivo. Es decir, que la facultad reglamentaria del Congreso fue desarrollándose con el tiempo.

En 1917, el texto de la constitución hacía referencia al “Reglamento de Debates” para regular sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones (artículo 72); en la actualidad, el texto refiere a la “Ley del Congreso y sus reglamentos respectivos”.8

Referente al proceso legislativo, en el texto original de la constitución no concedía a los ciudadanos la facultad de iniciar leyes o decretos ante el Congreso; fue en el año 2012 cuando se incluyó dicha prerrogativa a los ciudadanos en un número equivalente, por lo menos, al cero punto trece por ciento de la lista nominal de electores (artículo 71 fracción IV). Asimismo, en dicho año se incluyó la “iniciativa preferente” para el Presidente de la República, mediante la cual dicho funcionario puede presentar hasta dos iniciativas que deberán discutirse por el pleno de la cámara respectiva en un máximo de treinta días naturales.

Respecto a la distribución de competencias entre los órganos federales y estatales, el artículo 73 constitucional (el más reformado de todos) referido a las facultades del Congreso General en 1917 contaba con 31 fracciones (I a XXXI); en mayo de 2019, contaba con 54 fracciones vigentes9, es decir, durante estos 100 años se añadieron en promedio 20 fracciones, lo que implicó un aumento de 62% de las facultades federales.

Por su parte, el artículo 74 que se refiere a las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados pasó de 6 a 9 fracciones de 1917 a 2019, es decir, aumentó 50%.

El artículo 76 referido a las facultades exclusivas de la Cámara de Senadores, aumentó de 8 a 13 fracciones vigentes (son XIV, pero la fracción IX está derogada), creciendo un 62.5%.

Otro aspecto relevante de cambio es la composición de la Comisión Permanente: en el artículo 78 del texto original se estableció que la formarían 29 miembros: 15 diputados y 14 senadores; actualmente son 37 miembros, de ellos 19 diputados y 18 senadores.

El artículo 79 del texto original refería las facultades de la Comisión Permanente, ahora están en el 78; dichas facultades han pasado de ser IV fracciones en 1917 a VII fracciones vigentes (son ocho fracciones pero la V está derogada).

Referente a la entidad encargada de la fiscalización de las cuentas públicas, en 1917 se contemplaba a la Contaduría Mayor, facultando al Congreso a expedir la Ley Orgánica de dicha entidad (artículo 73, fracción XXIV) y a la Cámara de Diputados a vigilar su desempeño a través de una Comisión (artículo 74 fracción II). En la actualidad, está regulada en el artículo 79 la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, como entidad encargada de la fiscalización.

Una facultad que tenía el Congreso en el texto original era autorizar al Presidente de la República para poder ausentarse del territorio nacional, ya que, de acuerdo con el artículo 88, el presidente no podía salir sin ese permiso. Sin embargo, dicho precepto fue reformado en 1966 y 2008 para eliminar tal facultad del Congreso, y establecer que el presidente puede ausentarse hasta siete días con solo informar los motivos a la Cámara de Senadores o a la Comisión Permanente, y en periodos mayores a ese término, pedirá el permiso solo a la Cámara de Senadores.

También era una facultad del Congreso de la Unión la elección de los miembros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación mediante Colegio Electoral que reunía a cuando menos dos terceras partes del número total de diputados y senadores. Así, el Congreso elegía por escrutinio secreto y mayoría absoluta de votos, de entre los candidatos propuestos por los Congresos Estatales (artículo 96). Actualmente, se le ha quitado también tal facultad al Congreso y se le ha entregado sólo a la Cámara de Senadores, pasando al Presidente de la República la potestad de proponer los candidatos.

Como se puede observar, han sido muchos aspectos los que ha cambiado la regulación del Poder Legislativo, algunos positivos y otros negativos, avances y retrocesos en este camino hacia la democracia, como señalaré en el siguiente apartado.

A continuación presento este cuadro resumen:

PRINCIPALES ASPECTOS DEL PODER LEGISLATIVO EN EL TEXTO ORIGINAL DE LA CONSTITUCIÓN Y EN LA ACTUALIDAD

	Texto original 1917	Texto actual (mayo de 2019)
Composición Cámara de Diputados	Número indefinido, un diputado por cada 60,000 habitantes y fracción de 20,000 (256 diputados elegidos en 1917) 2 años de duración	500 diputados: 300 de mayoría relativa y 200 de representación proporcional
Composición Cámara de Senadores	Dos senadores por cada Estado y el Distrito Federal (58 senadores elegidos en 1917) 4 años de duración La cámara se renovaba cada cuatro años	128 miembros (2 por cada Estado y la Ciudad de México, 1 de primera minoría; 32 de representación proporcional).
Edad para ser diputado	25 años	21 años
Edad para ser senador	35 años	25 años
Limitación para elección consecutiva (reelección)	Ninguna para ambas cámaras	Los Senadores podrán ser electos hasta por dos periodos consecutivos y los Diputados al Congreso de la Unión hasta por cuatro periodos consecutivos
Calificación de la elección de las cámaras	Autocalificación (cada una de las cámaras)	Instituto Nacional Electoral
Quórum mínimo para sesionar las cámaras	Dos terceras partes de los miembros en la Cámara de Senadores; más de la mitad en la Cámara de Diputados	Más de la mitad de sus miembros en ambas cámaras
Periodos ordinarios de sesiones	Uno: del 1 de septiembre al 31 de diciembre	Dos: Del 1 de septiembre al 15 de diciembre; y del 1 de febrero al 30 de abril.
Facultado para convocar a sesiones extraordinarias	Presidente de la República	Comisión Permanente
Informe del Presidente de la República	Asistía y presentaba un informe por escrito	No asiste, solo envía informe por escrito
Pregunta parlamentaria	No regulada	Por escrito a Presidente de la República y titulares de las dependencias y entidades del gobierno federal
Facultad de iniciativa legislativa a ciudadanos	No	Sí, a un número equivalente al 0.13% de la lista nominal de electores
Iniciativa preferente del Presidente de la República	No regulada	Hasta 2 en el inicio de cada periodo ordinario de sesiones
Norma que regula el proceso legislativo	Reglamento de Debates	Ley y Reglamento del Congreso; y reglamentos de cada cámara
Fracciones vigentes del artículo 73 constitucional	31	54
Fracciones vigentes del artículo 74 constitucional	6	9
Fracciones vigentes del artículo 76 constitucional	8	13
Composición de la Comisión Permanente	29 miembros: 15 diputados y 14 senadores	37 miembros:19 diputados y 18 senadores
Entidad encargada de la fiscalización	Contaduría Mayor	Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados
Facultad para autorizar las ausencias del territorio nacional del Presidente de la República	Sí, del Congreso en todos los casos	No. Sólo en periodos mayores a 7 días, debe autorizar el Senado.
Facultad para elegir los miembros de la Suprema Corte de Justicia	Congreso de la Unión en Colegio Electoral; candidatos propuestos por cada Legislatura de los Estados	Cámara de Senadores, a propuesta de terna enviada por Presidente de la República

Fuente: Elaboración propia.

iii. Cien años de cambios en el derecho parlamentario mexicano

A cien años de vigencia de la Constitución de 1917, se puede cuestionar qué tanto ha cambiado el Poder Legislativo y, por consiguiente, la rama que lo estudia: el derecho parlamentario.

Para empezar, en 1917 no se hablaba de derecho parlamentario como disciplina jurídica que estudiara al Poder Legislativo, sino como simple recopilación de normas relativas a dicho órgano. Así está la obra de Jeremy Bentham intitulada “Tácticas parlamentarias”10 de 1791 y la obra de Tomás Jefferson, quien escribió en 1801 el “Manual del Derecho Parlamentario ó Resumen de las reglas que se observan en el parlamento de Inglaterra y en el Congreso de los Estados Unidos para la proposición, discusión y decisión de los negocios”11. Sin embargo, como lo señala Garronera, no es sino hasta las obras de Vincenzo Miceli (“Principii de diritto parlamentare”, 1910), Hatschek (“Das Parlamentsrecht des Dent”, 1915), Federico Mohrhoff (“Trattato di Diritto e procedure parlamentare”, 1948) o Marcel Prélot (“Droit parlementaire français”, 1957-58) donde se encontrarán auténticas obras doctrinarias de conjunto acerca del derecho parlamentario.12

En México, no se hablaba tampoco de derecho parlamentario sino hasta la obra de Quiroga Lavié en 1987,13 antes, en 1973 Ochoa Campos usó el término “derecho legislativo” para referirse a esta disciplina.14

Por tanto, uno de los avances en estos primeros cien años de la Constitución, es que se ha desarrollado y consolidado el derecho parlamentario en México, como disciplina estudiosa del Poder Legislativo.

Respecto a la regulación del Poder Legislativo en el texto constitucional, también existe un crecimiento considerable. Los artículos referidos específicamente al Poder Legislativo en la Constitución de 1917, se encuentran en el Título Tercero, capítulo segundo, del artículo 50 al 79. Son treinta artículos que han sufrido en total 212 reformas, lo que implica un promedio de 7.06 cambios por artículo, aunque como se puede ver en el siguiente cuadro hay artículos que no han sufrido modificación alguna, y otros que han sido reformados en más de 80 veces. 15

El artículo más reformado ha sido el 73, con 82 modificaciones (hasta mayo de 2019); mientras que los artículos 50, 57, 64 y 68 no han tenido cambios. El texto de dichos artículos ha pasado de un aproximado de 4,629 a 11,402 palabras, creciendo 2.4 veces el número de vocablos.

Esto muestra que la importancia del Poder Legislativo en México ha aumentado, a tal grado de ampliar sus funciones y la extensión de su regulación.

Sin embargo, se puede analizar si estos cambios han sido benéficos para un mejor desarrollo de sus funciones, o bien, ha afectado el equilibrio de poderes y/o el sistema federal.

Como lo han señalado diversos autores en diversos foros16, se puede considerar como positivo para mejorar el proceso legislativo las reformas constitucionales que se realizaron para aumentaron los periodos de sesiones ordinarios; para modificar el quórum mínimo requerido para sesionar las cámaras, para hacer más fácil su funcionamiento; también, la facultad que se le retiró al Presidente de la República para convocar a sesiones extraordinarias; las normas que establecieron para regular con mayor detalle el proceso legislativo; la facultad de iniciativa legislativa concedida a los ciudadanos y la iniciativa preferente del Presidente de la República.

De igual forma, las reformas sobre la composición de la Cámara de Diputados; la disminución de la edad para ser diputado; y la calificación de la elección de las cámaras, a cargo de un órgano autónomo distinto, han ayudado a la consolidación de la democracia porque acercan más a los objetivos deseables señalados por Dahl y referidos previamente.

La reforma sobre la composición de la Comisión Permanente y su facultad para convocar a sesiones extraordinarias; el establecimiento de la pregunta parlamentaria; así como el diseño de una nueva entidad encargada de la fiscalización, han favorecidola consolidación del Poder Legislativo como institución autónoma, en mayor equilibrio frente al Poder Ejecutivo.

No obstante, pueden ser dañinas para el fortalecimiento del Poder Legislativo y del federalismo: las reformas sobre la composición de la Cámara de Senadores; la edad para ser senador; el aumento de la duración del encargo de diputados y senadores; la limitación para reelección consecutiva (que aunque ya no se prohíbe absolutamente, dista de ser como en el texto original); la regulación actual del informe del Presidente de la República; la eliminación de la facultad del Congreso para autorizar las ausencias del territorio nacional del Presidente de la República; y la supresión de la participación de la Cámara de Diputados y las Legislaturas de los Estados en la elección de los miembros de la Suprema Corte de Justicia.

En efecto, se puede apreciar que las múltiples reformas constitucionales, especialmente la de 1996 que modificó la composición de la Cámara de Senadores, han transformado dicho órgano, de una cámara de representación territorial garante del federalismo, a una cámara estamental representante de las élites partidistas.17

El Senado ha perdido la vinculación con las Entidades Federativas, ya que rompió con el equilibrio de dos senadores por cada Estado y el Distrito Federal (hoy Ciudad de México); además, se eliminó la facultad de las Legislaturas estatales para declarar electo al senador respectivo.

De igual forma, la reforma que disminuyó la edad para ser senador le ha quitado también el carácter de ser “cámara de personas sabias por la edad”, necesaria para ser contrapeso de la otra cámara.

Y aumentar de cuatro a seis años la duración en el encargo de los senadores ha aumentado el poder de sus miembros, ya que no se tienen que someter a escrutinio público en un periodo muy largo. De igual forma, al eliminar la renovación por mitad de la cámara cada dos años, se les quita a los ciudadanos la posibilidad de confirmar o remover a sus representantes en un periodo de tiempo menor.

Por lo anterior, sugiero volver al esquema original del Senado: dos senadores elegidos por elección directa en cada Entidad Federativa por un encargo de cuatro años; renovable la cámara por mitad cada dos años, y que sea la Legislatura estatal quien declare electo al senador respectivo, debiendo además rendir protesta ante dicho órgano. Además, si se elimina toda restricción de relección, se fomentará que el representante popular se comprometa con la ciudadanía y que estos premien con su voto al buen legislador, y castiguen al mal representante.

Así se consolidará la representación de los Estados y el federalismo. La experiencia de los Estados Unidos de América muestra que sí ha funcionado este diseño.18

Referente a la duración del encargo de diputados y la limitación para reelección consecutiva, también ayudaría a la democracia el volver al diseño original de dos años, sin limitación de relección. Así, los diputados se someterían cada dos años a examen de la ciudadanía, y estos podrán confirmar a quienes han realizado un buen trabajo.19

Sobre el informe presidencial, se puede apreciar claramente que la reforma constitucional que suprimió la obligación del Presidente de la República para acudir al Congreso quitó una herramienta importante de control parlamentario para el equilibrio de poderes. En efecto, el acudir al Congreso representaba una oportunidad de diálogo de poderes y de rendición de cuentas ante el pueblo representado por el Congreso. Si bien, la redacción original de la constitución solo indicaba de acudir y presentar un informe por escrito, la democratización del sistema político implicaba que se avanzara hacia lograr un diálogo efectivo entre los poderes, y que el Ejecutivo escuchara los posicionamientos de los grupos parlamentarios.

Por el contrario, la reforma constitucional de 2008 fue favorable al Presidente de la República, quien ahora ya no se somete al examen de su gestión ante el Congreso, y por el contrario, ahora es un monólogo, pues el Ejecutivo puede organizar un foro aparte donde nadie lo cuestione ni analice objetivamente el estado que guarda la administración pública del país, tarea que debía realizar el Congreso.

Por lo anterior, propongo que se vuelva al anterior esquema de asistencia al congreso, y no solo presente un informe por escrito, sino que también escuche a los representantes populares y responda a sus cuestionamientos, como ocurre en los sistemas democráticos.20

Otra facultad que perdió el Congreso en conjunto, y que la regulación actual favorece al Poder Ejecutivo federal, es la autorización que éste debía dar para que el Presidente de la República pudiera ausentarse del territorio nacional. Ahora solo comunica, y solo en las ausencias mayores de siete días solicita permiso a la Cámara de Senadores.

Esta facultad para otorgar permiso al Presidente de la República era también un acto de control que ejercía el Congreso, y que permitía un mayor diálogo y colaboración. Con todo, el constituyente permanente decidió quitar esa facultad al Congreso, favoreciendo nuevamente al Poder Ejecutivo en detrimento de un equilibrio de poderes.

Recuérdese que la tarea principal del Congreso es controlar al Ejecutivo, para mantener los pesos y contrapesos que requieren los poderes públicos en un Estado democrático de Derecho, evitándose los abusos de poder.

Esta era una herramienta importante, especialmente para la oposición, para controlar al Presidente de la República. Por ello, sugiero se restablezca como lo señalaba el texto original de la constitución.

Finalmente, tocante a la facultad para nombrar a los miembros de la Suprema Corte de Justicia que el Congreso tenía a propuesta de las Legislaturas estatales, la original regulación favorecía el sistema federal y la participación de las Legislaturas estatales y de todo el Congreso.

Efectivamente, ahora solo participa el Senado, y se le ha otorgado al Presidente de la República el monopolio en la proposición de candidatos al máximo tribunal del país, concentrando más poder en él y restando facultades al Congreso.

Además, actualmente las Legislaturas de los Estados han perdido toda participación en la integración de este importantísimo tribunal; pues como lo señalé, el Senado ya no representa a las Entidades Federativas, no solo porque se ha desvirtuado en su composición, sino porque los senadores no tienen una vinculación directa con la Legislatura del Estado como sí ocurría en el texto original de 1917.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación cuenta con facultades importantes que llevan a invalidar en muchos casos los actos de los congresos estatales, constituyéndose así dicho tribunal como un “superpoder”, sin que exista un efectivo contrapeso.

Ante ello, propongo que se retorne al sistema establecido en el texto original, para que el nombramiento de los ministros de la Suprema Corte de Justicia sea mediante un proceso más democrático, el cual garantice que los jueces del máximo tribunal de México sean los mejores juristas de México, con el mayor sentido de compromiso y ética, capaces de velar por el respeto a las leyes y al bien común de toda la Nación.

En esto pueden participar los miembros del Poder Legislativo, tanto de la Cámara de Diputados, como de los congresos estatales.

iv. Perspectivas

Analizar el derecho parlamentario mexicano en un siglo de existencia de la Constitución de 1917, es una oportunidad para evaluar lo avanzado y proyectar hacia donde se podría progresar.

Sin duda, las condiciones de México en 1917 y en 2019 son distintas, por ejemplo, la población de México en 1917 era de aproximadamente 15 millones de habitantes 21 y actualmente somos más de 110 millones de habitantes (112,336,538 de personas según el censo de 2010), pero se puede proyectar el México que los ciudadanos deseamos y cómo las instituciones deben colaborar.

Uno de los rubros necesarios, señalado reiteradamente en los foros referidos, es fortalecer el federalismo y el Estado de Derecho, esto se puede lograr buscando equilibrios efectivos entre los poderes. Es sumamente dañino la concentración de poder, en cualquiera de los entes o sujetos.

Por ello, es necesario que las legislaturas estatales participen con mayor peso en las decisiones nacionales, pues actualmente se les ha relegado al papel de ser replicadoras de la legislación federal.

Para lograr un mayor equilibrio de poderes, las legislaturas estatales deben tener una mayor injerencia en el proceso de reforma constitucional, por ejemplo, establecer que las modificaciones a la Constitución deban aprobarse por 2/3 o 3/4 partes de los congresos estatales, y no la simple mayoría como actualmente está regulado.

En los Estados Unidos de América una reforma constitucional requiere la ratificación de 3/4 partes de las legislaturas de los Estados (artículo cinco de la Constitución de Estados Unidos).22 Y en Canadá, se necesita para una modificación constitucional la aprobación de 2/3 del total de las legislaturas de las provincias, que representen al menos el 50% de la población de todas las provincias (artículo 38 (1) (b) de la Constitución de Canadá) y en ciertos asuntos, se pide la aprobación de todas las legislaturas provinciales (artículo 40).23

Por otra parte, en el ámbito de competencias, la Cámara de Senadores ha adquirido mayores prerrogativas, es decir, hay una tendencia a reducir facultades del Congreso y concentrarlas solo en el Senado: autorizaciones al Ejecutivo, nombramiento de funcionarios, resolución de conflictos territoriales entre los Estados, por citar algunos ejemplos. En este asunto considero que no debe mermarse las competencias de la Cámara de Diputados, pues es modificar el equilibrio entre los poderes.

Las facultades y competencias distribuidas entre los poderes tienen como objetivo mantener la armonía de pesos y contrapesos. Basta ver la experiencia de países democráticos como Estados Unidos. En efecto, Woodrow Wilson cuando hacía referencia al equilibrio entre el gobierno nacional y los gobiernos de Estados en el sistema federal, citaba las palabras de John Adams sobre el sistema de balanzas (pesos y contrapesos) contenido en la Constitución: 1) los Estados y territorios contrapesan al gobierno nacional; 2) la Cámara de Representantes contrapesa al Senado, y viceversa; 3) la autoridad ejecutiva se contrapone en cierta forma a la autoridad legislativa; 4) el Poder Judicial contrapesa a la cámara de Representantes, al Senado, al Ejecutivo y a los gobiernos de los Estados; 5) el Senado contrapesa al Ejecutivo en todos los nombramientos de los funcionarios y en los Tratados Internacionales; 6) el pueblo tiene en la balanza a sus representantes a través de elecciones bienales; 7) las legislaturas de los Estados contrapesan al Senado por las elecciones sexenales; 8) los electores secundarios contrapesan al pueblo en la elección del presidente.24

En México, no operan igual estos pesos y contrapesos, sin duda, por la deformación del sistema federal que ha llevado incluso al autoritarismo en algunas épocas de la historia.25

Evidentemente el Poder Legislativo ha mejorado en este siglo de vigencia de la Constitución, pero no lo suficiente. Y afirmo que insuficientemente porque aún no se ha llegado a una democracia plena, ni a un auténtico Estado de Derecho, ni mucho menos a un desarrollo económico y social accesible a todos los habitantes. El Congreso federal y los congresos estatales tienen un papel preponderante en la consecución de dichos fines. El derecho parlamentario auxiliará en esta noble y complicada tarea.

v. Conclusiones

Primera.- .A cien años de vigencia de la Constitución de 1917, se puede observar que la regulación del Poder Legislativo es muy distinta. Ha aumentado la importancia del mismo y su estatuto se ha ampliado, aunque no precisamente ha evolucionado positivamente en el ejercicio de sus funciones y en el equilibrio de poderes.

Segunda.- El Congreso General ha buscado mejorar la función legislativa, pero ha descuidado la función de control.

Tercera.- Los congresos estatales han perdido importancia y facultades que es ineludible recuperar y potencializar, para lograr un auténtico federalismo y un Estado de Derecho consolidado.

Cuarta.- El derecho parlamentario ha crecido en importancia en este siglo de vigencia de la Constitución, pero precisa seguir evolucionando para aportar nuevas soluciones a los problemas que día a día enfrenta la institución representativa.

vi. Fuentes

1. Bibliografía

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