EL CAMBIO CONSTITUCIONAL, SUS VÍAS Y SU ABUSO

THE CONSTITUTIONAL CHANGE, ITS WAYS AND ITS ABUSE

Sergio Enrique Abraham Rodríguez Rodríguez1
Rodrigo Brito Melgarejo2

Resumen: La forma tan vertiginosa en que nuestro texto constitucional ha cambiado en los últimos años, no es claro si esa dinámica en los procesos de reforma constitucional ha tenido los efectos que buscaban quienes propusieron las modificaciones a la norma fundamental o si, por el contrario, los cambios constitucionales que han tenido un verdadero impacto en la vida social en el país son producto de un proceso de evolución complejo derivado de otras prácticas distintas al procedimiento contemplado en el artículo 135 constitucional y, en consecuencia, el gran número de reformas que ha experimentado la Constitución no es sino el reflejo de la falta de madurez de nuestra democracia.

Palabras clave: Constitucional, Reforma Constitucional, flexibilidad de las constituciones.

Abstract: The fastest way in our text has been modified in recent years, it is not clear and that dynamic has been rounded in the reform processes. Constitutional changes that have had a real impact on social life in the country product of a process of evolution derived from other different practices procedure referred to in Article 135 Constitution is but the reflection of the lack of maturity of our democracy.

Keywords: Constitutional, Constitutional Reform, flexibility of the constitutions.

Sumario: I. Preliminar. II. Rigidez y flexibilidad de las constituciones. III. Las distintas vías del cambio constitucional. IV. La relevancia del proceso de reforma constitucional. V. La dinámica del cambio constitucional en México. VI. Fuentes.

I. PRELIMINAR

Cambio y estabilidad son dos palabras que, aunque parecen opuestas, caracterizan a los textos constitucionales. Las constituciones, como instrumentos fundamentales para la regulación de la vida social, indudablemente tienen pretensiones de permanencia; sin embargo, ese ánimo de continuidad no impide que éstas puedan adecuarse a las transformaciones que la sociedad a la que rigen experimenta. Por ello no puede dejarse de lado el estudio de las distintas prácticas y procedimientos a través de los cuales se evita el anquilosamiento de las disposiciones constitucionales y las implicaciones que esas maneras de adecuar los contenidos de la Constitución tienen para los Estados. Es verdad que, como señala Carlos de Cabo Martín, cuando se escribe sobre una materia que ha sido tratada de manera reiterada, se siente la necesidad de ofrecer algún tipo de justificación. En este caso, el motivo para dedicar a este tema las páginas que siguen, es la forma tan vertiginosa en que nuestro texto constitucional ha cambiado en los últimos años. Y es que no es claro si esa dinámica en los procesos de reforma constitucional ha tenido los efectos que buscaban quienes propusieron las modificaciones a la norma fundamental o si, por el contrario, los cambios constitucionales que han tenido un verdadero impacto en la vida social en el país son producto de un proceso de evolución complejo derivado de otras prácticas distintas al procedimiento contemplado en el artículo 135 constitucional y, en consecuencia, el gran número de reformas que ha experimentado la Constitución no es sino el reflejo de la falta de madurez de nuestra democracia.

II. RIGIDEZ Y FLEXIBILIDAD DE LAS CONSTITUCIONES

La posibilidad de reformar las constituciones es un elemento esencial para su supervivencia y estabilidad pues, como señalara Pedro de Vega, una de las funciones principales de este proceso es la adecuación entre la realidad jurídica y la realidad política.3 De hecho, debido a la importancia que implica la reforma constitucional para que las normas fundamentales puedan permanecer en el tiempo, la manera en que éstas se modifican adquiere matices distintos en los Estados que están relacionadas con sus características particulares. Es por ello que, en los inicios del siglo XX, James Bryce, tomando en cuenta que nada humano es inmortal y que los creadores de las constituciones harían bien en considerar que cuanto menos se jactaran de que su obra disfrutaría de larga vida –pues de esta forma probablemente viviría más tiempo–, concibió una clasificación de las constituciones que encontraba como criterio diferenciador la relación de cada norma fundamental con las leyes ordinarias y con la autoridad que las dictaba.

Para Bryce, algunas constituciones se encontraban al mismo nivel que las demás leyes de país, procedían de las mismas autoridades que hacían las leyes ordinarias y eran promulgadas o abolidas según el mismo procedimiento de aquéllas. En tales casos, la palabra “Constitución” sólo se refería a aquellos estatutos y costumbres del país que determinaban la forma y disposiciones de su sistema político, por lo que con frecuencia era difícil decir de cualquier ley en particular, si era o no parte de la Constitución política. En los Estados con constituciones de este tipo, todas las leyes (excepto, por ejemplo, las leyes accesorias o las regulaciones municipales), tendrían el mismo rango y la misma fuerza. Además, sólo existiría una autoridad legislativa para aprobar las leyes en todos los casos y para todas las materias. La naturaleza cambiante de este tipo de constituciones implicaba, a decir de Bryce, que éstas cambiaran de modo constante e imperceptible durante el curso de legislación ordinaria, sin conocer el reposo. A estas constituciones las llamó flexibles, por su elasticidad y por la capacidad que tenían para adaptarse y alterar sus formas sin perder sus características principales.4

El segundo grupo de constituciones al que se refirió Bryce estaba compuesto por aquellas que se encontraban por encima de las otras leyes del país en que se aplicaban. En este caso, el instrumento en que se contenían las constituciones no procedía de la misma fuente que las demás leyes, era promulgado a través de un procedimiento distinto y poseía mayor fuerza. La proclamación de estas constituciones no correspondía a la autoridad legislativa ordinaria, sino a una persona o corporación superior o con poder especial y, cuando alguna de sus medidas entraba en colisión con una ley ordinaria, prevalecía la Constitución, siendo la ley ordinaria la que tenía que ceder. Se distinguían así dos clases de leyes en virtud de la superioridad y la fuerza que unas tenían sobre otras y dos tipos de autoridades legislativas: una superior y con facultad para legislar sobre cualquier materia y otra inferior, cuya facultad legislativa necesitaba para su ejercicio que la autoridad superior le confiriera el derecho y la función de hacerlo. Entonces, los Estados en los que las leyes principales y fundamentales poseían una jerarquía superior a las leyes ordinarias y no eran modificables por la autoridad legislativa ordinaria, tenían una Constitución rígida, pues su estructura era dura y fija.5

Vale la pena detenerse en las características de este tipo de constituciones pues la norma fundamental mexicana reúne, al menos desde el punto de vista teórico, los elementos que la hacen pertenecer a esta clasificación. En este sentido, es conveniente señalar que las constituciones rígidas están destinadas, al menos en el papel, a ser particularmente duraderas, pues el procedimiento más complejo para su reforma retrasa mediante frenos y formalidades la realización de un cambio, dando tiempo a que el pueblo estudie de nuevo los resultados implicados y desista del proyecto que al principio le atrajo, si lo cree oportuno. Sin embargo, Bryce reconoce que, a pesar de los elementos de estabilidad que poseen estos textos, pueden darse casos en los que las constituciones rígidas no sean tan firmes como parecen, pues existen peligros que comportan riesgos para su continuidad.6 James Bryce refiere que una Constitución rígida:

está construida como un puente de hierro de ferrocarril; para resistir la más fuerte presión probable del viento o del agua. Si los materiales son sólidos y la mano de obra buena, el puente resiste con aparente facilidad y quizá sin mostrar signos de esfuerzo o movimiento, en tanto la presión quede dentro del límite previsto. Pero cuando este límite es rebasado, puede romperse de repente y completamente […] El hecho de que sea muy fuerte y esté trabado estrechamente en una pieza, le permite aguantar en firme las pequeñas oscilaciones o contratiempos, pero no los muy grandes. La constitución rígida está dispuesta para resistir ciertos cambios, pero lo mismo que el puente se viene debajo de un golpe, está amenazada de ruina por las tempestades populares, que se alimentan y crecen de la imposibilidad de realizar modificaciones en determinadas condiciones políticas por medio de enmiendas.7

Otro aspecto que considerar es que, de acuerdo con Bryce, en los países regidos por constituciones rígidas obran dos tendencias opuestas constantemente. La primera, que tiende a reforzarlas, es el aumento del respeto por la Constitución que traen consigo los años. Y es que una nación, “aunque no esté contenta con su constitución, y se vea en pugna exasperada contra partes de ella, puede encariñarse con la misma simplemente por la convivencia y por haber conseguido cierta prosperidad con ella, y acaso porque haya alardeado de sus méritos ante otras naciones y brindado por ella en lugares públicos”.8

No obstante, el tiempo también puede trabajar contra este tipo de constituciones, pues éste, al cambiar las condiciones materiales y sociales del pueblo, hace que los antiguos arreglos políticos, a medida que pasan de una generación a otra, no expresen de manera totalmente adecuada sus necesidades políticas. Entonces, si las condiciones de un país cambian, mientras la forma y los métodos de gobierno preceptuados constitucionalmente continúan sin modificación, evidentemente se encontrarán en la Constitución defectos que antes no se veían y surgirán problemas incompatibles con cualesquiera arreglos de ésta. Lo anterior implicaría ver las enmiendas a la Constitución como el remedio para enfrentar esta situación; pero si el procedimiento agravado que contemplan las constituciones rígidas no permite que, en cierta época, se reúnan las condiciones para lograr reformarlas, serán precisamente las previsiones que pretendían darles seguridad las que eventualmente podrían representar un peligro para ellas al interceptar el camino del desenvolvimiento en marcha. Esto entraña que, en ocasiones, la desventaja que implican las constituciones rígidas sea su menor capacidad para salir al paso de los cambios y urgencias de las condiciones económicas, sociales y políticas. Sin embargo, este hecho no ha impedido que, como vaticinara Bryce, sea este tipo de constituciones el que prevalece y que durante varios años no hayan nacido constituciones flexibles.9 La razón es quizá, como señala Carlos de Cabo, que el cambio constitucional se encuentra más en la lógica del racionalismo de las constituciones rígidas que en el historicismo tradicionalista de las flexibles.10

Esta clasificación elaborada por Bryce no ha estado exenta de críticas, pues, por una parte, coloca a casi todas las constituciones del mundo en la categoría de rígidas y sólo considera a unas cuantas como flexibles;11 pero, además, por otro lado, al clasificar de esta forma a las constituciones se puede inducir al error, ya que las constituciones flexibles no son las que más cambian.12 Un claro ejemplo de ello es la Constitución mexicana de 1917 que, a pesar de su carácter rígido,13 en poco más de cien años ha sido modificada en 723 ocasiones a través de 237 decretos de reforma.14

III. LAS DISTINTAS VÍAS DEL CAMBIO CONSTITUCIONAL

Si bien muchas constituciones evolucionan a través de los procedimientos establecidos para su reforma, los cambios en sus contenidos se dan también a través de otras vías. Muchas veces, como señalara Georg Jellinek, la vida real produce hechos que no corresponden a la imagen racional que dibuja el legislador y que se vuelven contra la misma norma. En consecuencia, el legislador “se enfrenta con poderes que se cree llamado a dominar pero que frecuentemente se alzan, plenamente inadvertidos, contra él atreviéndose incluso a sustituirle”.15 Dichos poderes, según señala Jellinek, no se arredran en ningún modo ante leyes más elevadas y profundas, por lo que las leyes fundamentales se establecen, de la misma forma que las demás, en el curso de los acontecimientos históricos. Esta premisa, hace posible diferenciar a la reforma de la Constitución entendida como la modificación de los textos constitucionales producida por acciones voluntarias e intencionales,16 de la mutación constitucional, esto es, la modificación que deja indemne su texto sin cambiarlo formalmente que se produce por hechos que no tienen que ir acompañados por la intención, o consecuencia, de tal mutación.17

Hesse señala sobre este punto que la realidad social a la que van referidas las normas constitucionales, está sometida al cambio histórico, y éste en ningún caso deja incólume el contenido de la Constitución. Por ello, cuando se desatiende este cambio, el contenido constitucional queda petrificado y, a corto o largo plazo, no podrá cumplir sus funciones. La forma de evitar esta parálisis de los contenidos de las constituciones es garantizar la fuerza normativa de sus preceptos, lo que presupone conservar su identidad. Para conseguir este objetivo, Hesse sostiene que, además de reformar las constituciones, se pueden cambiar los contenidos de las normas constitucionales manteniendo intacto el texto literal. Lo anterior se produciría, a decir de este autor, “en aquellos apartados en donde la Constitución, y en concreto en lo referente a los derechos fundamentales, contiene normas abiertas, es decir, regulaciones que, por su formulación generalista y lingüísticamente esquemática, sólo mediante progresivas concreciones pueden ser llevadas a la práctica”. Para Hesse, semejante concreción “sólo es posible cuando el texto de la norma es referido al sector de la realidad histórica sobre el que la norma quiere proyectarse. Este sector determina el contenido de la norma que no puede ignorar las condiciones de realización de ésta ni mantenerse inalterable”.18 No debe olvidarse que, como señalara Pablo Lucas Verdú, el Estado y su Constitución son realidades culturales, vitales y dinámicas para cuya comprensión es menester un tratamiento socio cultural que, sin negar sus dimensiones normativo-institucionales, expliquen satisfactoriamente aquello que los anima y funda.19

La mutación de la Constitución es entonces una vía a través de la cual la constitución conserva su vigencia. Y es que si bien las normas constitucionales suelen rodearse de garantías específicas para asegurar su inquebrantabilidad y para protegerlas contra modificaciones precipitadas, las experiencias prácticas demuestran en muchas ocasiones que estos medios obstaculizadores de la reforma a la Constitución no han respondido a las esperanzas que se atribuían a su eficacia.20 Un ejemplo de ello es la forma en que a veces los contenidos constitucionales cambian a través de las leyes que se expiden en un Estado determinado, por la práctica parlamentaria, por la administración o por la jurisdicción.

Jellinek refiere en este sentido que debido a que los preceptos constitucionales a menudo son oscuros o extensos, el legislador debe darles un sentido preciso mediante leyes que los concreten. Para él, así como por lo general “la aplicación jurisdiccional de los textos legales vigentes está sujeta a las necesidades y opiniones variables de los hombres, lo mismo ocurre con el legislador, cuando interpreta mediante leyes ordinarias la Constitución”. De esta forma, lo que en un tiempo parece inconstitucional, puede emerger más tarde como conforme a la Constitución, y así ésta sufre, mediante el cambio de su interpretación, una mutación. Este tipo de mutaciones, sin embargo, no sólo son provocadas por el legislador cuando expide leyes; por el contrario, también pueden producirse de modo efectivo mediante la práctica parlamentaria, la administrativa o gubernamental y la de los tribunales.21 Así, por ejemplo, en el texto de la Constitución pueden dormir poderes desconocidos que descubre la legislación y a los que luego, definitivamente, les da la vida el juez.22 Es más, debe considerarse también, como indica Häberle, que la apertura constitucional y la idea de participación activa y plural en la Constitución también implica que todos seamos sus potenciales intérpretes.23

Otra de las formas en que la Constitución se transforma es la necesidad política. Georg Jellinek señala que la necessitas como poder creador del derecho juega un papel enorme en la vida de las constituciones, pues ésta se suscita por los acontecimientos históricos que conmueven, fuera del derecho, los fundamentos del Estado. Las usurpaciones y las revoluciones, a decir de Jellinek, “provocan en todas partes situaciones en las que el derecho y el hecho, aunque tienen que distinguirse estrictamente, se transforman el uno en el otro”. Por lo tanto, el fait accompli –el hecho consumado– es un fenómeno histórico que tiene fuerza constituyente, frente al cual toda la oposición de las teorías legitimistas sería, en principio, impotente.24 Para el profesor alemán:

No sólo en los momentos cruciales de la historia de los Estados, también durante el curso de la vida normal de los mismos, esa necessitas puede surgir de manera sorprendente y transmutar la organización estatal contra la letra de la Constitución. Cabe estudiar este notable fenómeno con total claridad cuando se crean ex novo las Constituciones, porque no hay previsión humana capaz de determinar la formación real de nuevas instituciones que no han sido experimentadas. Muy a menudo la institución planeada sufrirá, en semejantes casos, sin cambio alguno de los textos legales afectados una transmutación posiblemente muy profunda, a causa de circunstancias previstas o imprevistas, y tal vez en seguida o al poco tiempo.

Pero además de la necesidad política, la práctica constitucional también puede alterar los contenidos de las leyes fundamentales sin que se altere su texto. Esto ocurre en la medida que, si bien las competencias de los órganos supremos del Estado se regulan siempre en forma de poderes exclusivos, en ocasiones la ley no ordena cómo se aplican tales competencias políticas. Existen Estados en los que el Monarca puede elegir libremente a los Ministros, pero los elige invariablemente de la mayoría parlamentaria dominante, con lo que a través de este comportamiento invariable observado durante mucho tiempo se puede dar contenido vinculante al poder constitucional. En algunas experiencias en las que se presenta dicha situación, se habla de reglas constitucionales convencionales en contraposición a los preceptos legales de la Constitución. Estas reglas convencionales “conforman, en su conjunto, una ética política, cuyos mandatos son y tienen que ser rigurosamente seguidos”, por lo que, a través de ellas, se modifica la distribución constitucional del poder, sin cambiar la letra de la Constitución.25

Pero si las constituciones se transforman según el modo en que se ejerce el poder, cabría preguntarse si también se dan casos en que esto podría ocurrir cuando una competencia no es ejercida durante un tiempo considerable. En este sentido, Jellinek refiere que de ninguna manera puede concluirse que, por el desuso de una competencia del poder estatal, las correspondientes prescripciones constitucionales resulten obsoletas, pues el derecho supremo del Estado, según su esencia, es imprescriptible. Por ello, lo que se debe determinar en cada caso particular para saber si se da una mutación de la Constitución, es en qué medida un poder nunca ejercido de hecho, tiene relevancia jurídica o no, esto es, si es válido o si es capaz de cumplir, en algún caso, su propósito normativo para la vida estatal.26

Finalmente, debe señalarse que, estrechamente ligado a la cuestión de la mutación constitucional, aparece el problema de las lagunas constitucionales. Estas lagunas se presentan en ocasiones porque es un hecho incontrovertible que los acontecimientos históricos que viven los Estados solamente pueden ser previstos de modo imperfecto y, por lo tanto, es imposible que el derecho, que quiere conscientemente operar en el futuro, pueda disponer de normas para regular todos los
acontecimientos venideros imprevisibles. Así, la experiencia histórica, a decir de Georg Jellinek, demuestra que las constituciones llegan a tener lagunas que a menudo sólo se manifiestan después de mucho tiempo y no pueden colmarse mediante los medios convencionales de la interpretación y de la analogía. El descubrimiento imprevisto de estas lagunas puede producir una mutación de la Constitución si la situación fáctica induce a un reconocimiento del derecho consuetudinario y se le atribuye un significado normal; sin embargo, por regla general, la comprobación de lagunas constitucionales corresponde al legislador, pues la reforma de la Constitución es el camino más seguro para colmar completamente tales lagunas.27

Estos planteamientos evidencian que, tanto la reforma como la mutación de las constituciones, como señalara Jorge Carpizo, al buscar acoplar la norma a la realidad, son métodos complementarios que se apoyan entre sí; sin embargo, de alguna forma son también excluyentes, pues mientras más se utilice una de ellas, la otra declinará en algún grado. No obstante, no existe ningún país en el cual uno de estos métodos excluya por completo al otro y, consecuentemente, ambos conviven, pero son diferentes situaciones, circunstancias, instituciones y prácticas las que determinan cuál de ellos predomina en un Estado y con qué intensidad.28

IV. LA RELEVANCIA DEL PROCESO DE REFORMA CONSTITUCIONAL

Si se considera a la Constitución como un cuerpo normativo no absoluto y dinámico, que se relaciona íntimamente con la sociedad, es perfectamente entendible la idea de un desarrollo del Estado constitucional que posibilite la adaptación del texto fundamental a los cambios que la sociedad o sus elementos políticos, económicos o culturales le imponen. El constitucionalismo, en consecuencia, tiene el reto de identificar las vías a través de las cuales los cambios constitucionales pueden darse y, con ello, identificar las prácticas que, más que la adecuación de la norma fundamental, abren la puerta a una serie de abusos en el ejercicio del procedimiento de reforma. No debe olvidarse que, si bien mediante la reforma constitucional el constituyente originario se proyecta hacia el futuro,29 muchas veces las modificaciones constitucionales a través de esta vía no son un importante medio a través del cual la Constitución cambia.

David A. Strauss, al hacer un análisis sobre la irrelevancia de las enmiendas constitucionales en los Estados Unidos de América, ha señalado, por ejemplo, que, en algunos casos, la Constitución ha cambiado a pesar de que el texto se ha mantenido inalterado. En otras ocasiones, a pesar de que ciertas enmiendas a la Constitución no son aprobadas, el derecho se transforma en la dirección en que aquéllas habían sido propuestas. Además, algunas enmiendas que se consideran importantes en un momento determinado tienen, en los hechos, muy pocos efectos hasta que la sociedad cambia por otros medios. Finalmente, otras enmiendas no hacen más que ratificar los cambios que se producen a través de otros medios. Para Strauss, esto significa, en primer lugar, que muchas veces los precedentes y otras prácticas o tradiciones son tan importantes como las reformas constitucionales, pero también que la actividad política, en general, no se debe enfocar simplemente en las propuestas de reforma, pues el derecho constitucional es el resultado de un proceso evolutivo complejo que va más allá del ejercicio del poder reformador.30

Este argumento presupone que existe una diferencia importante entre los que puede llamarse la constitución con “c” minúscula, es decir, las instituciones políticas fundamentales de una sociedad (o la constitución en la práctica) y el documento mismo. Para Strauss, esta distinción puede ser un tanto imprecisa, pero al mismo tiempo resulta coherente y útil. Cuando se trata de reformar el texto constitucional, lo que menos importa es el documento, pues lo que se busca en última instancia es lograr aquellos arreglos institucionales que el texto constitucional debería controlar. Si las instituciones no cambian, entonces la “constitución en la práctica” (a la que David A. Strauss denomina también el orden o régimen constitucional) tampoco cambiará, incluso si el texto de la Constitución ha sido modificado. De igual manera puede decirse que ciertos cambios institucionales son de tal tipo y magnitud, que a pesar de que el texto permanezca sin modificaciones, pueden producir importantes cambios en el orden constitucional.31 Es más, Strauss incluso se aventura a señalar que si la Constitución norteamericana no contemplara el proceso para enmendarla del artículo V, el sistema estadounidense no sería muy diferente al que existe actualmente.

Para Strauss, sin embargo, es necesario tomar en cuenta dos aspectos fundamentales. El primero es considerar que la irrelevancia del procedimiento de reforma constitucional es válida en el contexto de una sociedad que cuenta con una democracia madura y no en un orden constitucional incipiente. Esto, pues cuando un sistema constitucional se está conformando, las reformas son más una parte de los arreglos iniciales del régimen que una vía para su modificación.32 Cuando un régimen se establece, los textos formales son más importantes y las tradiciones, instituciones y entendimientos que mantienen a una sociedad madura unida y que hacen posible el cambio constitucional sin reformas formales no están bien desarrollados. No obstante, una vez que un sistema constitucional ha sobrevivido, por una generación o dos, los cambios formales que tienen lugar a través de los procedimientos de reforma establecidos en el propio texto constitucional se vuelven incidentales dentro del proceso de cambio constitucional.33

El segundo aspecto que no puede dejarse de lado es que las reformas constitucionales tienen ciertas funciones auxiliares. Por ejemplo, muchas reformas constitucionales han servido para resolver asuntos que por sí mismos no eran controversiales, pero que tenían que determinarse de manera clara en una forma u otra.34 El ejemplo que refiere Strauss en este sentido es la vigesimoquinta enmienda a la Constitución de los Estados Unidos que señala qué hacer cuando caso de que el Presidente sea depuesto de su cargo, o en caso de su muerte o renuncia. Para el profesor de la Universidad de Chicago, éste no es un aspecto menor, pero dista de ser fundamental para activar un proceso formal de enmienda a la constitución, pues si la regulación de este escenario no se hubiera incluidos en el texto constitucional, el sistema habría desarrollado alguna forma de resolver un asunto como éste.35

Las reformas constitucionales también sirven para suprimir aquellas decisiones que se alejan de la forma en que se estructura el sistema. Cuando la nación ha alcanzado un consenso casi universal sobre algún aspecto, el proceso formal para enmendar la Constitución es una manera de alinear a aquellos que han optado por un camino distinto. Así, por ejemplo, cuando se aprobó la vigesimocuarta enmienda a la constitución norteamericana, que prohibía que se negara a los ciudadanos de los Estados Unidos el derecho al sufragio por no haber pagado un impuesto electoral, sólo cinco entidades contemplaban ese tipo de impuestos, por lo que la modificación del texto constitucional sirvió para que el consenso que existía en prácticamente todo el país sobre este tema se extendiera a aquellos Estados que aún contemplaban prácticas diversas. Esto, sin embargo, no significa que, de no haberse aprobado la enmienda, los Estados que todavía contemplaban impuestos electorales no los hubieran suprimido en algún momento pues, en términos de lo señalado por Strauss, el fuerte consenso que existía en este ámbito habría orillado tarde o temprano a dejar de lado esa práctica opuesta al consenso.36 Estos argumentos evidencian que quizá no debería sorprender el hecho de que las reformas formales que se dan por medio de procedimientos agravados tienen gran importancia sólo en aquellos países en los que no existe un régimen constitucional maduro, pues en las sociedades liberales con un alto grado de madurez se recurre a mecanismos distintos al proceso de reforma formal para cambiar la Constitución. Esos mecanismos, a decir de David A. Strauss, existen porque a través del tiempo el pueblo ha desarrollado instituciones en las que confían; por el contrario, en sociedades que no han logrado un grado importante de madurez, la falta de acuerdos bien establecidos, tradiciones y patrones de orden y confianza mutuos, las reformas formales al texto constitucional pueden ser vía más útil para evitar el anquilosamiento de la norma fundamental.37

No es raro, por tanto, las sociedades maduras se comparen con un contrato a largo plazo. Generalmente, las partes en esos contratos no confían solamente (es más, en ocasiones ni siquiera de manera sustancial) en el texto del contrato para regir su relación en el día a día, pues desarrollan diversos entendimientos extratextuales en los que también sustentan sus relaciones. De manera similar, en las sociedades maduras las personas aceptan los actos de las legislaturas, de los tribunales y de las entidades del Ejecutivo -y también los actos (políticos o de otra clase) de sus ciudadanos- inclusive cuando esos actos discrepan en cierta medida de lo establecido en la norma fundamental. En una sociedad política recién formada, por el contrario, cualquier desviación aparente de las palabras de la Constitución puede ser vista como revolucionaria y puede ocasionar que la sociedad se aparte de ella.38

V. LA DINÁMICA DEL CAMBIO CONSTITUCIONAL EN MÉXICO

Los planteamientos de Strauss sobre la irrelevancia de las enmiendas formales a la Constitución son muy interesantes y reflejan la forma en que la dinámica del cambio constitucional se ha dado en los Estados Unidos; sin embargo, cabría preguntarse hasta qué punto estas ideas son válidas cuando se piensa en el caso de México. No debe olvidarse que en nuestro país el ritmo de las reformas se empieza a acelerar considerablemente en 1982, esto es, 65 años después de la aprobación del texto constitucional, cuando, si se atiende a lo señalado por el profesor estadounidense, tendrían que empezar a tomar fuerza los arreglos extratextuales que influirían de manera determinante en el cambio constitucional haciendo que disminuyera el número de reformas formales a la Constitución. En efecto, a partir del gobierno del presidente Miguel de la Madrid, se inicia un proceso de reformas bastante dinámico que trajo consigo un gran número de cambios formales al ordenamiento constitucional del país.39

Ese mayor dinamismo en el cambio constitucional es evidente si tomamos en cuenta que más de dos tercios de las reformas que ha tenido la Constitución y más de la mitad de los decretos a través de los cuales se materializaron son posteriores a diciembre de 1982; sin embargo, también debe hacerse notar que más de un tercio de los cambios se ha producido en los periodos presidenciales de Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto. Ahora bien, no debe pasarse por alto que la nueva dinámica del cambio constitucional se refleja también en el crecimiento del texto constitucional medido en palabras. El texto original de la Constitución de 1917 tenía 21 mil palabras de extensión, mientras que, en 1982, al concluir el mandato del presidente López Portillo, el texto ya había aumentado en un 42.6 por ciento, alcanzando casi 30 mil palabras. Con el presidente De la Madrid se inicia un crecimiento mucho más rápido que se torna vertiginoso a partir de 2006, pues durante los mandatos de los presidentes Calderón y Peña Nieto, el texto aumenta en más de 20 mil palabras, lo que equivale prácticamente a la extensión del texto original.40

Esa tendencia, parecería ir en contra de los planteamientos de Strauss, pues en principio demostraría que, en México, mientras más pasa el tiempo, se recurre en mayor medida a la reforma como medio para el cambio constitucional. Esto, sin embargo, podría encontrar una explicación en el propio texto del profesor de la Universidad de Chicago, ya que, para él, decir que cualquier arreglo de fuerzas políticas que sea capaz de realizar una reforma constitucional es capaz de cambiar la sociedad a través de otros medios es algo que no siempre es verdad.41 Las mayorías parlamentarias pueden aprobar una reforma inclusive si la sociedad no ha cambiado sustancialmente; es más, esa reforma puede representar una marca momentánea del sentir popular sobre algún tema o un esfuerzo efectivo por parte de un grupo de poder para asegurar su posición.42 Lo anterior, sin embargo, no es óbice para que más adelante, muchas personas, incluso la mayoría, puedan decidir que esa reforma fue un error, aunque ya se encuentre plasmada en el texto constitucional y tenga muy poco tiempo en vigor o incluso no haya producido efecto alguno. Esto es, en ciertos casos, lo que ha pasado en México en los últimos años.

Dado que la confianza en las instituciones no es una característica de nuestra democracia, los arreglos extratextuales ceden frente a una gran cantidad de reformas que, en ocasiones, son contradictorias o convierten al texto constitucional en una norma bastante prolija que contiene incluso aspectos reglamentarios que no deberían formar parte de la norma fundamental. Empleando las palabras de Carl Schmitt, las representaciones de la Constitución como una unidad normativa que contiene un plan consciente y completo de la vida política y social en su conjunto, cede frente a una serie de determinaciones que se inscriben en el texto constitucional a partir de consideraciones y contingencias políticas de las coaliciones de partidos.43 Se va conformando así una pluralidad asistemática de prescripciones legal-constitucionales que condiciona la flexibilidad de los cambios ajenos al proceso formal de reforma debido a la falta de madurez del sistema y a la desconfianza en las instituciones que inhibe los arreglos más allá del texto fundamental.

La idea de la Constitución escrita como la auténtica voz del pueblo en los aspectos fundamentales que rigen la vida social cede de esta manera frente a un concierto de reformas sobre los más variados temas cuya pauta no es otra que una serie de arreglos de carácter coyuntural por parte de las fuerzas políticas a través de los cuales, en no pocas ocasiones, simplemente intentan plasmar la forma en que ejercen el poder en el texto constitucional. De esta forma, la constitución con “c” minúscula (esto es, la constitución en la práctica) encuentra más dificultades para reflejar la voluntad de los ciudadanos a través de cambios no formales, lo que, en ocasiones, puede llegar a condicionar el proceso evolutivo del sistema constitucional como resultado de su propia falta de desarrollo. Se vuelve necesario entonces evitar el abuso en la reforma constitucional para encontrar un balance con otras vías de cambio que permitan que el texto constitucional corresponda en mejor medida a las expectativas ciudadanas a través de las dinámicas institucionales y sociales que son propias de las democracias constitucionales.

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